Durante años se sospechó que en el ejercicio de los recursos financieros para la educación básica, se sustraía dinero en diversos momentos de las transferencias del gobierno federal a los estados y de éstos a los municipios. Aunque el seguimiento de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a estos recursos inició a mediados de la década pasada, es a partir de 2009 que se fiscalizó casi el total de lo ejercido en las 32 entidades federativas (94%).
¿De qué magnitud es el desfalco financiero y cuáles estados son los más afectados? ¿Por qué es persistente y difícil de erradicar el mal uso del dinero público? ¿Qué se va a hacer con los resultados de las auditorías?
¿De qué magnitud es el desfalco financiero y cuáles estados son los más afectados? ¿Por qué es persistente y difícil de erradicar el mal uso del dinero público? ¿Qué se va a hacer con los resultados de las auditorías?
En Tema del traidor y del héroe, Jorge Luis Borges cuenta que en un “país
oprimido y tenaz”, Fergus Kilpatrick, líder conspirador, muere en circunstancias
extrañas en la víspera de la rebelión que comandaba. Décadas después, Ryan, su
bisnieto y biógrafo, descubre que “pocos días antes del fin, Kilpatrick,
presidiendo el último cónclave, había firmado la sentencia de muerte de un
traidor (…).”
Por encargo del mismo Fergus, a James Alexander Nolan le
fue conferida la tarea de descubrir al impío causante de los constantes fracasos
de la rebelión.
fue conferida la tarea de descubrir al impío causante de los constantes fracasos
de la rebelión.
Antes de iniciar, es importante aclarar que entre los diferentes tipos de clasificación del gasto público presupuestario (2.8 billones de pesos en 2009), está el que distingue entre centralizado (68.5% del total) y descentralizado (31.5% restante). El primero es ejercido por el Ejecutivo mediante sus dependencias, órganos desconcentrados, paraestatales y los ramos generales 23 y 25. El segundo, el que los estados y/o municipios reciben de la Federación por medio de los Ramos 28 (Participaciones) y 33 (Aportaciones), y de los Convenios de descentralización y de reasignación del gasto.
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El gasto en educación básica se canaliza a los estados y al DF por medio de diversos fondos agrupados en el Ramo 33 y Ramo 25, respectivamente
El informe de la ASF, entre muchas cosas, da cuenta de irregularidades: sustracciones o desvíos; en el informe son llamadas recuperaciones: 1) operadas y 2) probables. Las primeras son aquellas que los entes auditados lograron resarcir (o comprobar) al fondo durante la auditoría; las segundas, las que quedaron pendientes de aclaración, en el limbo de la gestión de las finanzas públicas.
Son nueve los fondos que integran al Ramo 33; los recursos son destinados al desarrollo social, entre ellos la educación.
A continuación se destacan los resultados más relevantes de las auditorías practicadas a los fondos del Ramo 33 relacionados con la educación básica.
El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). Es la nómina magisterial y por su magnitud financiera (220,333 millones de pesos aprobados por el Congreso y 235,261 mdp ejercidos en 2009) fue el fondo más importante del Ramo 33 (57%); la diferencia de 14 mil 929 millones de pesos entre lo aprobado y lo ejercido, es el incremento salarial y las prestaciones laborales (recursos radicados originalmente en el Ramo 25). De lo ejercido, se auditó 94 por ciento y se detectaron irregularidades no aclaradas por casi 16 mil millones de pesos, lo que representó 7 por ciento de lo auditado (Cuadro 1). Más adelante se abundará sobre la relación entre el FAEB y el Ramo 25.
El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Son recursos destinados para el DIF, la infraestructura para educación básica y superior. Se auditó 61 por ciento del total ejercido (12,985 mill) y se encontraron irregularidades no aclaradas por 225 millones de pesos, lo que significó casi 3 por ciento respecto a lo auditado.
El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Se trata del financiamiento para la nómina de trabajadores del Conalep y el INEA (educación para adultos); se gastaron 4 mil 473 millones y se auditó 73.5 por ciento del fondo. Las irregularidades no aclaradas sumaron 68 millones de pesos, lo que representó 2.1 por ciento respecto a lo auditado (Cuadro 1).
De los otros fondos, los que mostraron mayores irregularidades no aclaradas fueron los destinados al fortalecimiento estatal (5,816 mdp), a la infraestructura municipal (1,197) y a los servicios sanitarios (1,120 mdp) (Cuadro 1).
Las irregularidades del Ramo 33 ascendieron a 25 mil 620 millones de pesos, es decir, 6.2 por ciento de lo ejercido en 2009 (412,467 mdp); sin embargo, esos recursos “extraviados” casi igualaron el monto conjunto de los siguientes fondos: FAM, FASP, FISE y FAETA.
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La gestión financiera de los recursos se oscurece en función de: número de agentes involucrados, debilidad institucional de los municipios, entre otros
Los resultados más relevantes por entidad federativa, indican que de los 32 dictámenes realizados, 14 fueron calificados de limpios, 13 con salvedad y los restantes 5 de manera negativa. En el cuadro 2 puede observarse el dictamen por entidad federativa, mismo que está en función de las disposiciones jurídicas incumplidas e irregularidades aclaradas y no aclaradas.
Positivamente destacó el caso de Guerrero cuyas irregularidades totales ascendieron apenas a 915 mil pesos y todas fueron aclaradas; cabe señalar que se auditó 75 por ciento de sus recursos auditados.
Negativamente destacó, en primer lugar, el caso del Estado de México en donde se registraron irregularidades no aclaradas por 7 mil 950 millones de pesos, lo que significó 37 por ciento de sus recursos auditados (21,381 mdp). En segundo lugar, Morelos no se logró aclarar el uso de 1 mil 495 millones de pesos (37% de su total auditado: 4,060 mdp). Finalmente, Baja California Sur, que teniendo un presupuesto de 2 mil 203 millones de pesos auditados, las autoridades responsables no lograron comprobar el destino de 1 mil 168 millones (53%).
Es importante señalar que los recursos del FAEB no siempre son ejecutados en su totalidad por las secretarías de educación (o sus equivalentes) en los estados, sino por las secretarías de finanzas estatales. Las entidades en donde la ejecución total de los recursos de este fondo corrió por cuenta de las secretarías de educación constituyeron 52 por ciento del total; en donde las secretarías de finanzas se quedaron con una parte de los recursos del fondo (para también ejercerlo) representaron 32 por ciento, y las entidades en donde las secretarías de finanzas o hacienda se hicieron cargo por completo de estos recursos fueron el restante 17 por ciento.
Un principio básico del análisis de políticas públicas es que a mayor cantidad de actores involucrados en la realización de una actividad, corresponde un mayor riesgo de ineficiencia e ineficacia en su ejecución. El ejemplo más claro, pero no el único, según el informe de la ASF, es el Estado de México en el que, de una muestra analizada de 21 mil 381 millones de pesos, se registraron irregularidades no aclaradas por 7 mil 949 millones de pesos.
Se encontró que su Secretaría de Finanzas (SF) reportó una entrega de 17 mil 372 millones a Servicios Educativos Integrados al Estado de México (SEIEM); ésta, aseguró haber recibido sólo 16 mil 174; una irregularidad no aclarada de 1 mil 198 millones de pesos. Además, la misma SF transfirió 5 mil 600 millones de pesos al Gobierno del Estado, que, indebidamente, fungió como tercer ejecutor del FAEB en rubros ignotos. No es casualidad que en esta entidad se haya registrado la mitad del monto de las irregularidades totales no aclaradas del FAEB, durante la auditoría (7 mil 949 millones de pesos).
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Aunque la gestión de los recursos financieros fue calificada de “Limpia”, resulta peculiar su operación que no parece lógica en pro de la eficiencia
La relación conceptual entre el FAEB y el Ramo 25 es bastante clara, pero no está justificada. Al primero lo constituye eminentemente la nómina de los trabajadores de la educación en todas las entidades federativas donde la educación básica está descentralizada desde 1992-1993, excepto el Distrito Federal. El Ramo 25 es operado por la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal (AFSEDF), órgano desconcentrado de la SEP, y se integra por los incrementos salariales anuales y prestaciones laborales para los trabajadores en los estados y los salarios de los que laboran en la capital del país; sin embargo, los incrementos salariales para los trabajadores de la educación en el Distrito Federal no están integrados en el Ramo 25 como sería de esperarse, ni son manejados por la AFSEDF, sino por la Oficialía Mayor de la SEP, concretamente por la Dirección General de Administración Presupuestal y Recursos Financieros.
Consecuencia de sus rigurosas investigaciones, Alexander Nolan anunció en pleno
cónclave que el traidor era Fergus Kilpatrick. “Demostró con pruebas
irrefutables la verdad de la acusación; los conjurados condenaron a muerte a su
presidente.”
Kilpatrick aceptó y sentenció su propia muerte; sólo pidió
que el veredicto no afectara al movimiento, a la patria. Él era un símbolo para
el pueblo y el anuncio de su traición podría dar al traste con el levantamiento.
“Nolan propuso un plan que hizo de la ejecución del traidor un
instrumento para la emancipación de la patria.”
Sugirió un asesino desconocido, circunstancias dramáticas que
cónclave que el traidor era Fergus Kilpatrick. “Demostró con pruebas
irrefutables la verdad de la acusación; los conjurados condenaron a muerte a su
presidente.”
Kilpatrick aceptó y sentenció su propia muerte; sólo pidió
que el veredicto no afectara al movimiento, a la patria. Él era un símbolo para
el pueblo y el anuncio de su traición podría dar al traste con el levantamiento.
“Nolan propuso un plan que hizo de la ejecución del traidor un
instrumento para la emancipación de la patria.”
Sugirió un asesino desconocido, circunstancias dramáticas que
calaran en el imaginario colectivo. Fergus participó de la empresa
proyectando un magno epitafio.
Desde el punto de vista de la ministración y gestión de estos recursos, no parece justificado este manoseo de los recursos: ¿por qué colocar en el Ramo 25 los incrementos y prestaciones de los trabajadores de la educación en los estados?, ¿por qué la Oficialía Mayor opera los incrementos salariales de una unidad desconcentrada de la SEP como es el caso de la AFSEDF? Una forma práctica y transparente de ministrar estos recursos sería depositarlos en las mismas cuentas bancarias del FAEB y del Ramo 25, respectivamente (Cuadro 3).
Desde el punto de vista de la ministración y gestión de estos recursos, no parece justificado este manoseo de los recursos: ¿por qué colocar en el Ramo 25 los incrementos y prestaciones de los trabajadores de la educación en los estados?, ¿por qué la Oficialía Mayor opera los incrementos salariales de una unidad desconcentrada de la SEP como es el caso de la AFSEDF? Una forma práctica y transparente de ministrar estos recursos sería depositarlos en las mismas cuentas bancarias del FAEB y del Ramo 25, respectivamente (Cuadro 3).
Sólo resta decir que las observaciones que se establecen en el informe pueden resumirse y agruparse así: 1) las que enfatizan la discrecionalidad con que actúan algunos entes ejecutores, 2) las que ponderan la falta de transparencia y rendición de cuentas a la población del uso de los recursos y 3) las que destacan la entrega incompleta y/o extemporánea de recursos, por parte de las secretarías de finanzas estatales o sus equivalentes, a los entes educativos.
Detrás de estas irregularidades y observaciones hechas por la ASF, hay un andamiaje institucional frágil, debido a que el marco normativo intergubernamental es poco claro e insuficiente para vencer las resistencias y reticencias de una cultura de la gestión pública de las finanzas, arraigada en prácticas y rutinas administrativas y operativas con cierto cariz de opacidad.
Las auditorías realizadas o encargadas por la ASF ya son una práctica recurrente que debe ir acompañada de evaluaciones integrales (de impacto social y de procesos administrativos y operativos) de los fondos para el desarrollo social en general, y realizadas de forma continua y sistemática.
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La eficiencia y la eficacia son parámetros necesarios; la igualdad y la equidad, aspiraciones indispensables
Este tipo de ejercicios de transparencia dejan al descubierto cómo se va diluyendo la responsabilidad administrativa de los actores involucrados en la ejecución de los recursos financieros para la educación básica.
¿Se fincarán responsabilidades administrativas a partir de los dictámenes obtenidos? ¿Cómo y con qué recursos apuntalar la construcción y la calidad en la gestión pública federal, estatal y municipal, y entre estos niveles de gobierno?
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En el Tintero
La Cámara de Diputados y Fergus Kilpatrick saben que en sus respectivas tramas se está boicoteando y traicionando el proyecto que lideran. Encargan sendas investigaciones para dar con los responsables de los continuos fracasos respectivos.
La Auditoría Superior de la Federación y Ryan, descubren a los culpables y varios de los pormenores más asombrosos; dan los resultados de sus pesquisas.
Luego de esto las historias parecen bifurcarse. El cuento de Borges parece encontrar un final tranquilo y anhelado por Ryan, quien decide no privar a su antepasado de la gloria que lo magnifica en la historia patria: silencia el descubrimiento y la imagen de Fergus Kilpatrick permanece ilesa.
Habrá que esperar cómo deciden actuar los diputados y las autoridades responsables de sancionar a os funcionarios y su actuación, respecto a los resultados revelados en las auditorías realizadas.
¿Se experimentará el Síndrome Ryan? Éste, en gestión pública, consistiría en discernir y develar los misterios con que se administran y operan los recursos financieros públicos al amparo de la opacidad, y no hacer nada para evitar la reincidencia de la corrupción.
En el cuento de Borges la omisión busca proteger un símbolo, algunas virtudes de Kilpatrick, en nombre de la rebelión y la patria; en cambio, un comportamiento similar al de Ryan, ante los resultados de las auditorías, lejos de proteger alguna virtud, incentivaría la ambición, la negligencia y la ignorancia, según cada caso, en un “país oprimido y tenaz.”.
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Fuentes de información
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009. Función Gobierno: http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Indice/Auditorias.htm
Presupuesto de Egresos de la Federación, 2009.
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2009.
Borges, Jorge Luis. Artificios. Alianza Editorial, 1995.
Presupuesto de Egresos de la Federación, 2009.
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2009.
Borges, Jorge Luis. Artificios. Alianza Editorial, 1995.
